Wir stellen uns eine digitale Plattform für urbane Daten vor. Wohlgemerkt, eine Plattform, die aufgrund ihrer Ganzheitlichkeit so konzipiert ist, dass die Ansprüche aller Akteure einer Stadtgesellschaft bedarfsgerecht erfüllbar sind. Jugendliche informieren sich über die Erlebnisausstattung von Badeorten in ihrer Umgebung. Ein Verwaltungsmitarbeiter bereitet mit Hilfe der Plattform für die Nachmittagssitzung belastete Verkehrsströme im Stadtgebiet vor. Ein IT-Startup greift auf anonymisierte Besucherdaten sämtlicher Einrichtungen zu, um seinen Kunden/innen optimale Besucherzeiten bereitzustellen. Ein gemeinnütziger Verein bereitet, auf Basis derselben Plattform, wichtige Ratsbeschlüsse wie den Haushaltsplan visuell ansprechend auf, um Transparenz und Beteiligung in der Stadtgesellschaft zu fördern.

Für dieses Szenario bedarf es im Hintergrund eines einwandfrei funktionierenden urbanen Datenraums. In einer Studie haben sich drei Fraunhofer Institute (FOKUS, IAIS, IML) mit Fragen rund um einen solchen urbanen Datenraum befasst und ihre Erkenntnisse dokumentiert: Urbane Datenräume – Möglichkeiten von Datenaustausch und Zusammenarbeit im urbanen Raum. Im Folgenden werden Kernaussagen aus der Studie sowie der im Juni 2018 stattgefundenen Diskussionsveranstaltung zur Studie, dargelegt.

1. Idee des urbanen Datenraums

Aus inhaltlicher Sicht enthält der urbane Datenraum alle Daten, „die für den kommunalen Gemeinschafts-, Wirtschafts- und Politikraum relevant sein können. Idealerweise umfasst er – angelehnt an das Smart-City/ Community-Konzept – alle für die Kommunen und ihre Akteure relevanten Daten aus allen Domänen (Energie, Mobilität, Gesundheit etc.), die im analogen wie im digitalen Leben anfallen.“ (S. 12) Aus technischer Sicht fasst dieser Datenraum vier Arten von Daten zusammen: Rohdaten, weiterverarbeitete Daten, Begleitinformationen über die Daten (Metadaten) und abschließend die daraus abgeleiteten Informationen, d.h. die Auswertungsergebnisse aus den vorigen drei Datenbeständen. (ebd.)

Impulsgeber

Als Impulsgeber für den urbanen Datenraum diente der Umstand, dass einerseits in öffentlichen Organisationen, Verwaltungen und (kommunalen) Unternehmen bereits umfassende und kontinuierlich wachsende Datenbestände existieren. Andererseits die gewinnbringende Nutzung dieser Datenbestände oftmals völlig unklar ist, obgleich ihr Potenzial für eine erhöhte Lebensqualität, mehr Interaktion mit der Stadtgesellschaft oder auch neue Geschäftsmodelle, von den meisten Kommunalregierungen erkannt wurde.

Informations- und Kommunikationstechnologen/innen sehen auf eine Kommune als ein System von Subsystemen, deren Datenbestände bisher weitgehend in Datensilos organisiert sind. Entsprechend folgen Bereiche wie Mobilität, Energieversorgung und Kommunikation unterschiedlichen Gesetzlichkeiten im Umgang mit ihren Daten. Der Anspruch eines urbanen Datenraums fußt auf einem systemischen Blick, bei dem kommunalen Bereiche sich in ihrer Datenarbeit aufeinander abstimmen – soweit dies einen Mehrwert bringt.

Status Quo in den Kommunen

Die Idee des urbanen Datenraums findet ihre Berechtigung in dem Abgleich mit dem Ist-Zustand hinsichtlich des Datenumgangs in Kommunen. Die im Rahmen der Studie durchgeführte Bestandsanalyse zur derzeitigen Nutzung urbaner Daten, verwies auf Defizite und ungenutzte Potenziale. Vielfach fehlt der Überblick über die eigenen kommunalen Datenbestände ebenso wie eine technische Infrastruktur für die Verbindung dieser Datenbestände. Hinzukommen Unklarheiten in Bezug auf die Datensouveränität – wer darf welche Daten übermitteln oder verwerten? (S. XIV-2) Auch technische und organisatorische Unzulänglichkeiten hemmen die Entwicklung und werden deshalb in der vorliegenden Studie aufgegriffen. Die Bestandsanalyse zeigt auch bereits implementierte Ansätze der Datenverwertung und zahlreiche Ideenvorschläge in den Kommunen.

Ergebnisse der Bestandsanalyse in den Städten Bonn, Emden, Dortmund und Köln

• “Kommunen und kommunale Unternehmen besitzen bereits heterogene Daten und sind in der Regel auch deren Halter. Jedoch liegen diese Daten vielfach verteilt und separiert in »Datensilos« vor. Ein systematischer Überblick über den Gesamtdatenbestand von Kommunen fehlt oftmals.
• Große, besonders interessante und wertvolle Datenquellen (Stichwort: Big Data) wie zum Beispiel urbane crowd-sourced Daten oder kommerzielle Daten bleiben bislang insbesondere in den Kommunalverwaltungen weitgehend unberücksichtigt.
• Die Zusammenarbeit innerhalb der Kommunen und kommunalen Unternehmen ist bereits an vielen Stellen transparent und durchlässig. Allerdings besteht Ausbaupotenzial bei der digitalen Zusammenarbeit, besonders bezogen auf gemeinsame übergreifende Datenbestände.
• Sowohl das Bewusstsein für die technischen Möglichkeiten und Perspektiven als auch die Notwendigkeit der technischen Qualifizierung von Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern der Kommunalverwaltungen besitzen bisher keine zentrale Bedeutung.
• Datenbasierte Geschäftsmodelle wurden in den Pilotstädten bislang nur punktuell systematisch gefördert oder umgesetzt.”

(wortwörtlich kopiert: S. XVI)

Mehrwert eines urbanen Datenraums

Der Mehrwert eines einheitlich organisierten urbanen Datenraums setzt sich aus mehreren, langfristig ergiebigen Komponenten zusammen. Zum einen steigt die Datenaktualität und Datensicherheit, da Daten nun nicht mehrfach separat, sondern nach dem Single Source-Prinzip gespeichert werden, d.h. für einmalig vorhandene Daten sind Datenzuständige und Zugriffsberechtigte eindeutig definiert.

Zum anderen schafft ein urbaner Datenraum wichtige Anreize und Voraussetzungen für eine intensivere Teilhabe von wissenschaftlichen Einrichtungen und zivilgesellschaftlichen Initiativen am Stadtgeschehen. Aus wirtschaftlicher Perspektive können so zwei Kernaufgaben kommunaler Wirtschaftsförderungen unterstützt werden: Förderung von Existenzgründungen (mit Geschäftsmodellen rundum urbane Daten) und die Pflege von bestehenden (kommunalen) Unternehmen der Daseinsvorsorge. Vor allem in kommunalen Unternehmen schlummert das Potenzial für neue Geschäftsfelder, da sie über Datenbestände in äußerst relevanten Bereichen wie Abfallentsorgung, Energieversorgung, Mobilität, Parkraumbewirtschaftung oder Beleuchtung im öffentlichen Raum, verfügen.

Weiterhin bildet ein strukturierter urbaner Datenraum die absolute Grundlage für sämtliche Smart City bzw. Smart Community-Projekte (S. 14). Die Verschränkung der Datensilos der Fachbereiche mit den nahezu Echtzeitdaten der Sensorik im Stadtraum, bietet eine hervorragende Grundlage für die intelligente und vernetzte Kommune. Durch ein „Smart City Cockpit“ lassen sich kommunale Abläufe fachübergreifend und in nahezu Echzeit beobachten, um effektivere Schlüsse für eine integrierte Stadtentwicklung zu ziehen (S. 189).

2. Dimensionen eines urbanen Datenraums

Rechtliche Dimension

Derzeit ist die Rechtslage für den urbanen Datenraum mehrdeutig, da es eine Vielzahl, zum Teil divergierender, Schutzrechte bezüglich urbaner Daten gibt. Ein klar definierter Rechtsrahmen für die urbane Datenbereitstellung existiert bisher nicht und wird wahrscheinlich noch seine Zeit in Anspruch nehmen. Insofern behilft sich die Praxis derzeit mit Einzelverträgen zu (kommunalen) Unternehmen, um trotz fehlenden Rechtsrahmens, Rechtsansprüche zu generieren. (S. XIV, XVIII) Bei diesen Einzelverträgen sollten Kommunen Fragen der Datensouveränität zu ihren Gunsten klären.

Technische Dimension

Hinsichtlich der technischen Dimension sollten die Kommunen auf eine offene und erweiterbare Referenzarchitektur mit offener Software und offenen Standards setzen. Die Referenzarchitektur ist eine Offene Urbane Plattform (OUP) nach dem DIN SPEC 91357 Standard, der kürzlich auf europäischer und deutscher Ebene in Zusammenarbeit mit Städten, Kommunen, IuK-Dienstanbietern und Herstellern ausgearbeitet wurde. Die OUP bietet die Blaupause für Städte und Kommunen an. Mit ihr können sie eine IuK-Landschaft aus austauschbaren Modulen zusammensetzen, die sich nach den spezifischen Bedürfnissen der Stadt gestaltet und bestehende Komponenten und Systeme integriert.  Insbesondere wird dadurch die Erweiterbarkeit und die Kommunikation der Komponenten über interoperable Schnittstellen garantiert. Auf diese Weise kann der Lock-In-Effekt öffentlicher Auftraggeber gegenüber großen Technologiekonzernen, d.h. die sich verstärkende Bindung an die Produkte eines Anbieters, vermieden werden. Gleichzeitig sei es utopisch zu erwarten, dass die öffentliche Hand alle technischen Dienstleistungen selbst erbringen könnte. Der Anspruch sollte vielmehr sein, die lokale und regionale Wirtschaft in die urbane Datenwirtschaft einzubeziehen. Dies schließt sich an die gängige Praxis in der analogen Welt an – die öffentliche Hand baut auch nicht jedes Gebäude selbst.

Für die skalierbare Nutzung urbaner Datenbestände ist die Interoperabilität entscheidend. Nur so können die Daten eines Anbieters mit denen eines anderen Anbieters verknüpft und über Verwaltungsabteilungen hinweg genutzt werden.

3. Datenhoheit der Kommune

An dieser Stelle sei die Datenhoheit der Kommune betont, denn die öffentliche Hand muss über die Zugriffsrechte auf den ganzheitlichen urbanen Datenraum entscheiden dürfen. Ausgehend von der Nutzenorientierung gilt es abzuwägen, welche Akteure der Stadtentwicklung Zugang zu welchen Daten bekommen, denn Daten weisen im urbanen Kontext eine hohe inhaltliche Varianz auf – mit unterschiedlich hoher Schutzbedürftigkeit. So müssen bspw. im Rahmen der Öffentlichkeitsbeteiligung bei einem Bauprojekt nicht alle Pläne veröffentlicht werden, da diese zum Teil „kritische Infrastruktur“ des zu errichtenden Gebäudes beleuchten (Versorgungskanäle, Notausgänge,…).

Dies gilt ebenso für „kritische Datenpakete“ in der Daseinsvorsorge. Da die öffentliche Hand zur flächendeckenden Daseinsvorsorge nach § 2 Abs. 2 Nr. 3 ROG verpflichtet ist, darf das kommunale Verkehrsunternehmen aus ökonomischen Beweggründen heraus, durchaus auf die öffentliche Bereitstellung der Verkehrsdaten verzichten. Denn für eine flächendeckende Bereitstellung des ÖPNV zum einheitlichen Preis, kann das kommunale Verkehrsunternehmen die Gewinne aus stark frequentierten Verkehrsströmen für die Finanzierung des ÖPNV in weniger besiedelten Flächen verwenden. Dieser Ausgleichseffekt würde entfallen, wenn ein privates Verkehrsunternehmen die starken Verkehrsströme leicht identifizieren könnte, entsprechend seine Dienstleistungen nur in dicht besiedelten Flächen anbieten würde und somit dem kommunalen Verkehrsunternehmen die Gewinne raubt.

Die Schutzbedürftigkeit dieser kritischen Daten ist gegeben, weil bei der Daseinsvorsorge die Handlungsmaxime des Allgemeinwohls, nicht durch die der Gewinnmaximierung ersetzt werden darf.

4. Fazit

Die Generierung, Interpretation und Kombination von Daten ermöglicht mittlerweile in allen gesellschaftlichen Bereichen einen Mehrwert – so auch im urbanen Umfeld. (S. 134) Akteure der Stadtentwicklung haben dieses Potenzial weitgehend erkannt und stehen nun vor der rechtlichen, organisatorischen und technischen Einflechtung urbaner Datenräume in zentralen Sphären der Stadtentwicklung. Die Studie der drei Fraunhofer Institute greift diese Dimensionen auf und liefert konkrete Handlungsempfehlungen (ab S. 192) sowie ein Kurzgutachten zur Rechtslage speziell auf die Anwendbarkeit des Informationsweiterverwendungsgesetzes (ab S. 233).

Bei der Anwendung von sämtlichen digitalen Technologien im urbanen Kontext ist der stringente Fokus auf die Nutzenorientierung wichtig. Der Fehler des ersten „Hypes um Smart Cities“ vor einigen Jahren, war die Prägung dieses Begriffs mit einem Fokus auf Weltmetropolen oder auf dem Reißbrett entworfene Städte. In Wahrheit kann aber jede Kommune von Smart City bzw. Smart Community-Projekten profitieren, wenn sie denn gezielt ihre Herausforderungen mit digitalen Technologien in Angriff nimmt. Neben bekannten Smart City-Projekten deutscher Großstädte, können ebenso kleinere Kommunen im ländlichen Raum von der Digitalisierung profitieren. Im Sinne der Daseinsvorsorge können sie bspw. bedarfsabhängigen ÖPNV effizienter anbieten oder auch Telemedizin bereitstellen, um selbstbestimmtes Wohnen auch im hohen Alter zu ermöglichen. Auch in ihrer Beziehung zu Großstädten können kleinere Kommunen ihre Einwohner/innen durch Breitbandversorgung, Home Office-Angebote wahrnehmen lassen. Perspektivisch könnten so Verkehrsachsen in der Stadt-Umland Beziehung entlastet werden, da das Pendleraufkommen sinken würde.

Urbane Datenräume werden viele gesellschaftlich relevante Daten umfassen, sie sind „die Gesamtheit aller Daten, die in einem urbanen Kontext eine wirtschaftliche, städtebauliche, geografische, technische, klimatische, gesundheitliche oder anderweitige Bedeutung haben sowie darüber hinaus auf Daten, die in diesem Raum generiert, gesammelt oder in kommunalen Prozessen benötigt werden.“ (S.237). Damit diese Daten für das Allgemeinwohl der Stadtgesellschaft eingesetzt werden können, müssen auch gemeinwohlorientierte Akteure diese Datenräume zur Verfügung stellen.

Quellen

• Logo und Foto durch die freundliche Bereitstellung von den Herausgebern der Studie © Fraunhofer FOKUS, IAIS, IML
• Inhalte: Studie „Urbane Datenräume“ und mündliche Aussagen während der Diskussionsveranstaltung am 29.06.2018